关于印发《国家文物局2008年党风廉政建设和反腐败工作任务分工》的通知
国家文物局
关于印发《国家文物局2008年党风廉政建设和反腐败工作任务分工》的通知
文物党字〔2008〕5号
各直属单位党委（总支、支部），局机关各党支部：
现将《国家文物局2008年党风廉政建设和反腐败工作任务分工》印发给你们，请结合本单位实际，认真贯彻执行。
附件：国家文物局2008年党风廉政建设和反腐败工作任务分工
国家文物局
二○○八年三月十二日
国家文物局2008年党风廉政建设和反腐败工作任务分工
2008年，国家文物局党风廉政建设和反腐败工作要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，加快构建惩治和预防腐败体系，拓展从源头上防治腐败工作领域，保证文化遗产事业健康发展。
一、认真学习贯彻党的十七大精神和中纪委十七届二次全会精神
各单位理论学习中心组要把学习贯彻党的十七大精神列入全年学习计划中，采取多种形式，继续组织党员干部深刻领会会议精神，把思想统一到党的十七大精神上来。
认真学习胡锦涛同志在中央纪委十七届二次全会上的重要讲话精神，深刻领会全面加强新形势下领导干部作风建设的极端重要性和紧迫性。加强对领导干部作风建设的监督检查。
由各司室、直属单位党委（总支、支部）负责，局直属机关党委、纪委负责督促检查。局党组理论学习中心组的服务工作由局直属机关党委负责。
二、扎实开展反腐倡廉教育，加强领导干部廉洁自律
（一）反腐倡廉教育要紧密结合新形势下文物系统党员干部的思想实际，要求全体党员牢记“两个务必”，遵守“八个坚持、八个反对”，树立胡锦涛总书记倡导的八个方面的良好作风，弘扬新风正气。树立以廉为荣、以贪为耻的风尚，以优良的党风带动机关和各单位形成良好的风气。继续运用正反两方面典型开展警示教育，增强反腐倡廉教育的针对性和有效性。
由各司室、直属单位党委（总支、支部）负责；局直属机关党委、纪委加强指导和服务。
（二）要把反腐倡廉教育列入干部培训规划、公务员培训计划和新任领导干部上岗前的培训课程，同领导干部培养、选拔、任用等结合起来。
由人事教育司牵头，各直属单位各负其责；局直属机关党委、纪委配合。
（三）继续深入开展理想信念、党章和法纪的学习教育，开展社会主义荣辱观和廉洁自律教育。广泛开展职业道德、社会公德和家庭美德教育，开展丰富多彩的廉政文化创建活动，不断增强党员干部特别是领导干部廉洁自律意识。
由各司室、直属单位党委（总支、支部）负责，局直属机关党委、纪委予以指导。
（四）认真执行《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，重点治理好领导干部违反规定收送现金、有价证券、支付凭证等变相收受财物的行为，以及领导干部违规插手招标投标、产权交易、政府采购等谋取私利，或以各种方式为配偶、子女和其他亲友谋取不正当利益的行为。
由局直属机关纪委负责落实，并按照职责分工负责查处；各单位党委（总支、支部）、纪委按干部管理权限负责查处。
（五）大力提倡勤俭节约、艰苦奋斗的作风，坚决反对和制止奢侈浪费。认真执行会议、公务接待、出访和差旅费管理有关规定。规范国家机关经营性资产管理。认真执行中央有关规定，完善相关制度，加强监督检查。
由各司室、直属单位负责，办公室（外事司）、机关服务中心按照业务分工各负其责。
（六）提高民主生活会质量，认真检查民主集中制贯彻执行情况，提高领导班子决策科学化、民主化水平。
由各司室、直属单位党委（总支、支部）负责，局直属机关党委、纪委负责督促检查。
（七）继续加强党内有关规定的监督检查，按照上级部署就有关领导干部配偶、子女从业情况，开展申报登记。
由局直属机关党委、纪委负责部署，各司室、直属单位负责落实。
三、深化改革和创新制度，进一步推进治本抓源头工作
（一）深入推进干部人事制度改革，完善干部选拔任用和管理监督机制。继续抓好《公务员法》的贯彻落实，建立符合科学发展观要求的领导班子和领导干部综合考核评价机制，加大党政领导干部交流力度，健全完善领导干部职务任期、回避、交流、任期审计制度。加强对领导干部的经常性监督，落实和完善相关制度和措施，防止考察干部失真和干部“带病提拔”、“带病上岗”。
由人事教育司负责。其中领导干部任期审计制度由人事教育司、办公室负责。
（二）积极推进行政审批制度改革工作。继续贯彻实施《行政许可法》，深入推进行政审批制度改革，加快转变政府职能。继续清理行政许可项目和非行政许可审批事项，推进配套制度建设，推广行政审批电子管理系统，完善审批方式，加强后续监管。建立科学合理的管理和监控机制，建立完善审批责任追究制，防止审批工作中的不正之风。
由政策法规司牵头，有行政审批项目司室负责落实。
（三）推进财政管理制度改革，强化预算管理和监督。深化部门预算和全面实施政府收支分类改革，进一步落实“收支两条线”各项规定，规范转移支付制度，全面实行国库集中支付和预算外资金收缴管理制度改革。继续整顿和规范行政事业单位的银行账户管理，清理“小金库”、“账外账”，追究违反财经纪律单位和个人的责任，严格公共奖金的使用和管理。推行公务卡制度。
由办公室牵头，有关司和各直属单位负责落实。
（四）加快国有资产经营管理体制改革，规范政府投资行为，推行非经营性政府投资项目代建制。严格执行工程建设项目招标投标制度，加强对文物局重点基建项目全过程和重要环节的监管。
进一步完善政府采购管理体制，严格执行“管采分离”，进一步扩大政府采购范围，规范采购行为；政府集中采购目录以外的采购工作，要参照执行政府采购制度，防止发生商业贿赂行为。
由办公室负责，机关服务中心配合，项目单位负责落实；直属机关纪委监督检查。
（五）加强社会团体管理工作。
结合社团年检、登记、换证和改选工作，适时开展对社团的整顿和规范，解决职能错位，行为失范等问题。按照《国家文物局社团管理办法》，加强对各社团组织的监督和管理。
由人事教育司负责。
（六）纠正以学习考察、招商引资等名义公款旅游特别是出国（境）旅游等行为。
由各司室、直属单位党委（总支、支部）负责，局直属机关纪委负责监督检查。
（七）继续纠正超标准超编制配备、使用小汽车和在住房中以权谋私以及执行礼品登记制度的工作。
由机关服务中心负责，直属机关纪委监督落实。
四、深入推进党务公开、政务公开，加强对权力运行的制约和监督
（一）关于认真贯彻《中国共产党党内监督条例（试行）》，严格执行扩大党内民主。严格执行党内监督各项制度。加强对关键岗位的监督。
各司室、直属单位党委（总支、支部）负责，局直属机关党委、纪委督促检查。
（二）坚持民主集中制，提高民主生活会质量。发展党内民主，保障党员民主权利，逐步扩大党务公开范围。
局直属机关党委负责，各司室、直属单位党委（总支、支部）负责落实。
（三）切实推动政务公开各项工作的落实，努力提高文物行政事务的透明度和办事效率，推进政府上网工程，加强对文物行政权力的监督，不断提高政务公开工作水平。
由办公室、政法司负责，各司室和中国文物信息咨询中心协助配合。
五、贯彻落实《实施纲要》和党风廉政建设责任制工作
（一）继续加强反腐倡廉制度建设。对现有反腐倡廉规章制度整理、修订和补充，编印《国家文物局党风廉政建设文件汇编》。各直属单位要对近年来制订的反腐倡廉有关规定和各项管理制度进行认真梳理，编印成册，不断提高制度的执行力。
由局直属机关纪委负责，各直属单位组织实施。
（二）加强对党风廉政建设责任制执行情况的督促检查，加大查处违反纪律和制度行为的力度，把责任制的落实情况作为民主生活会的重要内容，不断增强各级领导干部的责任意识、表率意识。
由各司室、直属单位负责落实，局直属机关党委、纪委督促检查。
六、继续保持查办案件工作力度，坚决惩治腐败工作。
（一）重点查办发生在领导机关和领导干部中的案件；严厉查办滥用职权、权钱交易、失职渎职和严重侵害群众利益的案件，以及利用人事权、审批权、行政执法权谋取私利的案件。继续加大治理商业贿赂工作力度，加大对违法违纪人员的经济处罚和赃款赃物追缴力度。
由局直属机关纪委以及各直属单位党组织各负其责。
（二）加强对查办案件的管理；综合运用组织处理和纪律处分手段，加大组织处理工作力度；加强纪检信访工作，做好对实名举报的查核与回复，强化信访督办、交办工作。
由局直属机关纪委以及各直属单位党组织各负其责。
2008年是全面贯彻落实党的十七大精神的第一年，各部门和单位要按照党风廉政建设责任制的要求，以高度的政治责任感，对以上各项任务分工，要采取切实可行的措施，把任务进一步细化，责任到人，抓好落实。
各单位于2008年底前，要将工作任务完成情况，书面报局直属机关纪委办公室。
摘要：当前大量重大环境污染事故罪行为得不到及时制裁，受害者的合法权益得不到有效的救济，这种状况与我国传统的刑法因果关系理论在环境污染犯罪中的适用困境不无关系。因此，本文笔者在介绍传统刑法因果关系理论并阐述其在重大环境污染事故犯罪的适用困境的基础上，着重介绍新兴的刑法因果关系理论，提出我国应在重大环境污染事故犯罪中适用因果关系推定原则。
关键词：环境；环境污染；因果关系推定理论
重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向大地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。对于这种犯罪来说，成立犯罪既遂要求行为造成一定的结果，因此，要追究行为人的刑事贵任必须确定行为与结果之间存在因果关系。
一、传统的重大环境污染事故犯罪因果关系理论
1、英美法系国家的刑法因果关系理论
英美法系是判例法系，它是通过具体的判例来总结其因果关系判定的原则，主要可以概括为双层次因果关系说。所谓“双层次”，就是把刑法中的因果关系分为两个层次进行考察，即事实上的原因和法律上的原因。其中，事实上的原因是刑法因果关系成立的前提，法律上的原因是刑法因果关系成立的关键。
事实上的因果关系是指“客观存在于外界之中的先行为与后结果之间的引起与被引起的联系[1]”，这种联系是客观的，与人们的主观认识及法律规定没有任何联系。事实上因果关系的判定方法用“but-for”公式来表达，即如果没有行为人的行为就没有危害结果时，则行为人的行为就是危害结果发生的事实上的原因，可见这一层次因果关系的判断与大陆法系国家的条件说存在相似之处。事实上因果关系的判定没有对原因与条件进行区分，单纯采用“but-for”方法来判断因果关系容易扩大刑法的惩处范围。
为了弥补事实上的因果关系的缺陷，学界提出了法律上的因果关系学说。它是指以事实上的因果关系的成立为前提，从事实原因中筛选出“能够被法律认为应当让行为人对所产生的危害结果承担责任的原因[2]”作为追究行为人刑事责任的客观基础。行为人刑事责任的客观基础。对于如何筛选出具有法律价值的原因，英美法系国家有“近因说”、“预见说”、“刑罚功能说”及“政策说”等代表性观点。应该说这些学说在评判具有法律价值的原因时都存在着一些缺陷与不足，近因说对近因的判定缺乏统一的认识，必然会引发司法实践的争议；预见说以行为人的主观认识为标准来评判法律原因，不但否定了因果关系理论研究的意义，而且混淆了因果关系与主观罪过的区分；刑罚功能说从刑事责任出发来考察法律原因，本末倒置，将刑法因果关系的认定与刑事责任混为一谈；政策说以抽象、易变的政策为标准来认定法律原因增加了司法实践的困难。但同时我们应该看到双层次因果关系说从事实原因与法律原因两个层次来考察因果关系，“为刑法因果关系的正确解决提供了基础[3]”，为我们进行刑法因果关系理论的研究提供了正确的思路。
2、大陆法系国家的刑法因果关系理论
大陆法系国家十分注重对法律问题进行深入系统的理论研究和探讨。对刑法中的因果关系理论研究也不例外，它形成了条件说、原因说和相当因果关系说三种具有代表性的学说，具体而言：
（1）条件说
条件说是最早出现的并且至今仍在一定程度上影响着司法实践的学说。该学说立足于逻辑上的因果关系，认为在行为与结果之间，如果存在“如无前者，即无后者” 的关系，就成立刑法上的因果关系，也就是说，一切行为，只要在逻辑上是结果产生的必要条件的，则就都是结果产生的原因，并且各行为的作用相同，没有原因力上的差别，因此也称“全条件同价值说”。从条件说的内涵我们可以看到该说在判断刑法因果关系的问题上具有直观、全面、客观的鲜明特点。该说的采用不仅有利于人们迅速地从纷繁复杂的原因体系中除去非必要性的因素，同时又不遗漏本应受到刑罚惩处的犯罪行为人，保障准确地认定因果关系链条，还有利于有效地避免主观因素介入因果关系的判断，保障因果关系判断的客观性。但另一方面，该说也存在着明显的缺陷与不足，一是条件说扩大了刑法的考察范围。该说依照本来是确定自然科学、物理学的因果关系的标准来理解刑法上的因果关系，把危害结果产生的一切条件都当作法律上的原因，在一定程度上忽视了刑法因果关系的特点，扩大了刑罚的适用范围；二是条件说的评价是片面的。条件说不考虑各个行为对危害结果产生的作用不同，无论行为人实施行为的危害程度大小，在确定刑事责任时都一视同仁，导致行为人之间的不公平。尽管条件说存在着不足与缺陷，但不能以此抹杀了该说在刑法因果关系理论发展中的重要作用，要认识到大陆法系国家因果关系理论的其他学说都是以条件说为基础，经由一定的修正、限制产生的。
（2）原因说
针对条件说存在的种种缺陷，原因说在一定程度上避免了条件说不适当地扩大刑事责任的适用范围，因此该说又称为“限制性条件说”。原因说的核心是严格区分原因和条件，主张在众多的导致结果发生的条件中，只有其中起特别重要作用的一个条件才是刑法上的原因，才是刑法追究的对象，而其他的条件只是单纯性的条件。至于采用什么标准来判断这一个起特别重要作用的条件，不同的学者依据不同的标准提出了不同的学说，主要有“直接原因说”、“最终原因说”、“最有力原因说”、“决定原因说”、“必生原因说”等等，但是这些学说所提出的标准都比较模糊而难以把握，这是原因说的一大缺陷。此外，原因说忽视了现实中因果关系的复杂性和多样性，只承认一个原因，将“多因一果”的情形排除在外是极不科学的。
因此，尽管原因说克服了条件说不适当地扩大刑事责任的弊端，在刑法因果关系理论的发展中具有积极的意义，但现在并没有多少人去坚持了。
（3）相当因果关系说
相当因果关系说与原因说一样也是为了限制条件说而提出来的，因此又称为“相当条件说”。相当因果关系说的核心内容是，要判断引起结果发生的数个条件行为与结果之间是否存在因果关系，必须立足于社会经验法则的考虑，也就是说从一般人在社会生活中的经验、智识加以判断，只有具有发生结果的相当性的条件才是刑法上的原因。“相当性”的判断是相当因果关系说的关键。依据判断“相当性”的标准的不同，相当因果关系理论又存在以下三种观点:第一，主观的相当因果关系说。此说认为，应当以行为人行为时所认识或者能认识的事实为标准，判断行为与结果之间有没有刑法上的因果关系。主观说不考虑社会一般人的认识能力，完全以行为人的主观认识能力为标准，确定刑法因果关系之有无，使得“把一般人能够认识，但行为人没有认识的事情排除在评价的范围之外，致使因果关系的评价范围过于狭窄[4]。”第二，客观的相当因果关系说。此说认为，应当以一般人对行为时存在的客观事实及行为后会发生的危害结果能否预见为标准来判断因果关系。凡是一般人能预见的就存在刑法上的因果关系，反之就不存在因果关系。针对此说，有学者指出了其适用上的风险，“在大陆法系国家，案件审理全由法官进行，虽然他们从广义上讲也是社会普通成员的组成者，但毕竟是具有法律专业背景的人，与社会普通成员毕竟有所不同，如果处理不好，很容易助长法官的自由擅断[5]”。另外，笔者认为从一般人不能预见而行为人能够预见的情况来考虑，客观说也会形成不合理的责任评价。例如在环境污染犯罪中，由于污染行为的实施者通常拥有排他的知识垄断特权，受害者和第三者甚至国家是被排除在外的，这时如果还要按照客观说的标准来认定因果关系，则不但会使污染者逃脱法律的制裁，甚至还会促使一些人以此为屏障故意实施污染行为。第三，折中的相当因果关系说。此说“立足于行为之时(行为者的立场)，以一般人在通常情况下能知道或者能预见、并且以行为人在具体情形下能知道或者能预见的特别情形为基础[6]”来判断刑法因果关系的有无。也就是说，对于行为时存在的客观事实及行为后会发生的危害结果，凡是一般人能知道或者能预见行的，不论行为人是否预见，都认为存在刑法因果关系；即使是一般人不能预见，但行为人能预见的也认为存在刑法因果关系。对相当性的判断，笔者认为折中说是较为合理的。
相当因果关系说在限制条件说的基础上，以一般的社会经验法则为判断因果关系有无的标准，克服了原因说以自然科学之力为判断标准的不足，并且不排除“多因一果”情形的存在，因而得到广泛的赞同，在理论上较为流行，目前已经成为大陆法系国家刑法因果关系理论的主流学说。我国台湾地区在理论和实践中也奉行此种学说。
3、我国传统的刑法因果关系理论
我国因果关系理论受前苏联有关理论的影响，与哲学的联系十分紧密，长期拘泥于偶然因果关系与必然因果关系之争。必然因果关系的理论根据是哲学上的因果关系的定义，这是由毕昂特科夫斯基教授提出的。必然因果关系说认为，刑法上的因果关系是行为与结果之间内在的、本质的、必然的联系。偶然因果关系说是由库德里亚夫采夫最早提出的，他认为:“不论人的行为与社会危害结果之间的因果关系是必然的还是偶然的，任何犯罪的行为都将导致承担责任。”。[7]这种观点对于认定污染环境犯罪的因果关系是非常困难的。
因此，无论是英美法系国家的双层次因果关系说，还是大陆法系国家的相当因果关系说，抑或是我国的刑法因果关系说，这些传统的刑法因果关系理论在因果关系的判定上都是由因至果的证明思路，即因果关系的成立需要控诉方证明危害结果确实是由行为人的危害行为所造成的，这种证明要以自然科学法则为基础，通常情况下需要经历大量的、复杂的、严密的证明历程。这种传统的因果关系认定在普通犯罪中适用无可非议，但对于污染行为所造成的危害具有流动性、广泛性、持续性和综合性等特点，其对生命、财产和周围生态环境造成的危害有时并不是立即出现的重大环境污染事故犯罪来说，要以传统的因果关系理论来认定该种犯罪的因果关系是十分困难的。在当前严峻的环境污染情况下，我们必须适用对传统的因果关系理论有所创新，从而适应现实需要，达到惩罚和预防重大环境污染事故犯罪的刑罚目的。
二、新兴的重大环境污染事故犯罪因果关系理论
针对传统刑法因果关系理论在判断环境污染犯罪因果关系中的困境，国内许多学者认为应当将环境民事侵权救济领域中的因果关系理论引入刑法，通过因果关系推定的方法以降低刑法因果关系的证明度。重大环境污染事故犯罪因果关系推定原则的内容主要包括在“疫学因果关系说”、“间接反证说”及“盖然性说”理论中。
1、疫学因果关系说
疫学因果关系说是指疫学上可能考虑的若干因素，利用统计的方法分析各因素与疾病间关系,把联系紧密的因素作为判断因果关系的根本因素。疫学因果关系说因研究方法不同可分为记述性疫因学、分析性疫因学、试验性疫因学三种,而且在实践运用中可借鉴动物疫学与植物疫学。
