印发《潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》的通知
广东省潮州市人民政府
印发《潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》的通知
潮府〔2010〕47号
各县、区人民政府（管委会），市府直属各单位，市各开发区管委会：
现将《潮州市“三旧”改造项目完善用地手续审批程序补充规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十二月十七日
潮州市“三旧”改造项目完善用地手续
审批程序补充规定
第一条 为加快“三旧”改造工作，完善“三旧”改造项目历史用地手续办理，根据省、市有关“三旧”改造的规定，特制订本补充规定。
第二条 完善“三旧”改造项目用地手续要与改造利用相挂钩，确保“三旧”改造工作规范有序开展。
第三条 在经省国土资源厅确认的“三旧”改造范围内，并纳入“三旧”改造标图建库的项目，按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理（处罚）后，可完善用地手续。
第四条 完善用地手续的宗地范围原则上以规划道路围合的范围作为一个相对完整的片区进行改造、完善用地手续。项目较分散的也可按宗地地块进行改造、完善用地手续。
第五条 申请完善用地手续的“三旧”改造项目应提交以下资料：
（一）村委会关于要求完善“三旧”改造项目用地手续的请示；
（二）原取得用地相关的材料；
（三）“三旧”改造项目的方案（方案内容应包含：1、基本情况；2、规划情况；3、土地利用现状情况；4、协议补偿情况；5、拟改造情况；6、建设时序）。
（四）村民会议或村民代表大会2/3成员同意的决议证明书及会议记录复印件；
（五）村委会或改造项目业主单位对“三旧”改造项目完善用地手续方案作出的承诺书；
（六）改造项目用地红线图；
（七）改造项目地块图斑统计表。
其中，旧村庄建设用地改变为国有建设用地的，应增加省政府办公厅〔2009〕122号文附件3要求材料；需完善征收手续的用地应增加省政府办公厅[2009]122号文附件6要求材料。
第六条 申请完善用地手续，分别不同情况，按以下方式办理（处理）：
（一）用地行为发生在1987年1月1日之前的，依照国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定的土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，办理相应的建设用地确权登记手续；
（二）用地行为发生在1987年1月1日之后至2007年6月30日之间，经处罚后完善历史用地手续；
（三）原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地，按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。
第七条 完善用地手续的审批按以下程序进行：
（一）镇政府（街道办事处）对申请的内容进行初审后签署意见，并对上报材料的真实性负责。
（二）区“三旧”改造办公室组织区“三旧”改造领导成员单位联合审定后出具审核意见，以区政府（管委会）名义报市“三旧”改造办公室。
（三）市“三旧”改造办公室将申报的项目资料进行登记，组织市“三旧”办成员单位审核，出具审核意见，并制定完善用地手续方案，报市政府审批。其中，须完善征收手续的，由市“三旧”办上报市政府汇总后，报省政府审批。
（四）市国土资源局根据市政府审批意见予以完善用地手续。涉及集体土地转为国有的，根据省、市政府的批复完善用地手续。
（五）完善用地手续批复文件抄送市检察院、市监察局。
第八条 申请人提交虚假材料或采用其他欺骗、隐瞒手段，将不符合条件的项目用地申报用地手续，骗取审批机关同意的，由市“三旧”改造办公室撤销其用地手续。同时，追究相关人员的法律责任。
第九条 农村基层群众自治组织及其工作人员、行政机关及其工作人员滥用职权徇私舞弊，为不符合条件的项目用地提供虚假证明、违法办理用地手续的，由市“三旧”改造办公室撤销用地手续；同时依法追究责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十条 对符合条件的完善用地手续申请拒不受理或拖延不办的，依法追究行政责任；情节严重、造成重大损失的，依法追究刑事责任。
第十一条 本补充规定自发布之日起施行，有效期至2012年12月31日。
摘要：惩罚性损害赔偿制度，是法院作出赔偿数额的判决超出实际损害数额的一种赔偿制度，它体现了对受害人的抚慰功能、报应功能、遏制功能和对市场交易的鼓励功能；《食品安全法》中“十倍赔偿”制度的确立，是我国惩罚性赔偿责任的进步，本文分析了《食品安全法》中惩罚性赔偿责任的价值目标和构成要件，针对现行立法的缺憾，提出建议，意在完善《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度。
关键词：惩罚性赔偿；责任；构成要件
食品安全是国家安全的重要组成部分，也是全社会都在关注的热点问题。近年来，我国的食品安全问题层出不穷， “瘦肉精”、“染色馒头”、“三聚氰胺”、“牛肉膏”、“毒豆芽”、“塑化剂”等重大食品安全事故频发，严重影响了企业信誉，政府公信力，以及我国的国际形象，食品安全问题已然上升到了国家安全层面。
自２００９年６月１日开始实行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），其第１０章专门规定了违反《食品安全法》的“法律责任”，其中第９６条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十 倍的赔偿金。”这一规定确立的食品安全责任惩罚性赔偿制度，在保障我国消费者权益方面起到了重要的作用。但是，由于该法规定的惩罚性赔偿的规则过于简单，在具体操作中存在许多问题。因此，通过分析《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的理论基础，有必要全面了解该法规定的惩罚性赔偿制度的主要内容。
一、什么是惩罚性赔偿
惩罚性赔偿（punitive damages）又称报复性赔偿（vindictive damages）或示范性赔偿（exemplary damages），是指法庭判定的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，即损害赔偿金不仅是对权利人的补偿，同时也是对故意加害人的惩罚。
惩罚性赔偿具有以下几个特征：第一，从目的和功能来说，惩罚性赔偿由赔偿和惩罚所组成。第二，从赔偿责任的构成要件来说，与补偿性的赔偿相比，它虽然也要以实际损害的发生为适用前提，但赔偿的数额主要不以实际的损害为标准。第三，从赔偿范围来看，惩罚性赔偿并不以实际损害为限，其数额均高于甚至大大高于补偿性损害赔偿。第四，从能否约定看，合同法允许当事人事先约定违约损害赔偿，而且这种约定可能具有惩罚性，但这并不是惩罚性赔偿。
我国《食品安全法》在规定行政责任和民事赔偿的同时，引入了英美法系中的惩罚性赔偿制度。传统产品的补偿责任与惩罚性赔偿责任的目的不同，前者的目的主要在于平衡和填补侵权人与受害人之间失衡的利益关系，而后者主要目的是预防和遏制类似侵权行为的再次发生。我国《食品安全法》规定惩罚性赔偿，体现了对受害人补偿和抚慰的功能；对加害人报应的功能；对不法行为人遏制的功能；对市场交易的鼓励功能的四方面的社会功能。
二、《食品安全法》中的惩罚性赔偿责任的构成要件
根据《食品安全法》第９６条第２款的规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”《食品安全法》将原有的一倍赔偿提高到了十倍，这无论在理论上还是立法实践中都是很大的突破，是惩罚性赔偿责任的重大进步。
我们应当明确《食品安全法》中的惩罚性赔偿责任的构成要件为：第一，主体要件：赔偿主体为不安全食品的生产者和销售者，有权请求惩罚性赔偿的是消费者；第二，行为要件：依据《食品安全法》规定，只要生产者生产了不符合食品安全标准的食品，经营者在明知是不符合食品安全标准的情况下仍然销售的，生产者和经营者即可被认定为行为违法；第三，结果要件：依据《食品安全法》规定，只要消费者购买的食品不符合食品安全标准，即可认定其受到了损害；第四，因果关系要件：食品生产者或经营者的违法行为与受害者所遭受的损害之间具有因果关系。
同时《食品安全法》对食品生产者和销售者进行了区别对待，对生产者适用的是严格责任，即生产者只要生产不符合食品安全标准的食品就要适用惩罚性赔偿制度。对销售者适用的是过错责任，即销售者明知是不符合食品安全标准而进行销售的，才适用惩罚性赔偿制度。因此，针对食品经营者，是否要承担惩罚性赔偿责任通常要考量两个方面的因素：一是行为的违法性。二是主观恶意性。
但是，我们仍应看到惩罚性赔偿责任在实际应用中并没有很好的发挥作用，当发生食品安全事件时，受害人利用法律手段主张赔偿权利的积极性不高，这也就从一定程度上助长和鼓励了生产经营者从事不法行为的意图。因而进一步完善我国食品安全法中的惩罚性赔偿责任，无疑是保障我国食品安全有效手段。
三、完善《食品安全法》中惩罚性赔偿的建议
１．明确规定以实际损害作为惩罚性赔偿数额确定的依据。
《食品安全法》第９６条第２款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付的价款十倍的赔偿金。”由此可见，《食品安全法》规定的十倍的惩罚性赔偿制度，是建立在“价款”上的，而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的，所以，惩罚性赔偿数额确立的基数标准并不合理。一般来说，对于日常生活中的食品消费支付的价款都比较少，即使适用 “十倍”的赔偿，对消费者也并不能起到实际上的抚慰作用，对违法经营者也起不到有效的遏制作用。而消费者一般也会因为怕麻烦和赔偿数额不大而放弃对自身权益的维护，这也进一步助长了违法犯罪者的嚣张气焰。
2.降低索赔难度
让受害者去证明销售者主观上有没有过错是十分困难的。如果实行举证责任倒置，只要销售者不能证明自己不是“明知”，就应认定其主观上有过错，应承担损害赔偿责任。这一方面可以促进消费者维权的积极性，另一方面也会对违法者起到一定的震慑作用。
3.完善监管体系
现阶段我国质监系统、工商系统、食品药品监督系统和各级地方政府都有权利和责任对食品安全问题加以监管，但管理部门的众多和分管领域的不同也容易诱发推诿现象的发生，这无形中提高了消费者维权的难度，打击了消费者维权的积极性，因此，加紧体系体制的改革与建设十分必要，改革和完善现有监管体制，着力解决好监管中遇到的衔接问题，减少监管交叉，防止监管空白，推动监管合力的形成。才能真正从根本上保障消费者的权益。
4．建立统一的食品安全标准体系，保障惩罚性赔偿制度的实施。
食品安全标准是指为了保证食品安全，对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各个环节所规定的统一技术要求。《食品安全法》第９６条规定的惩罚性赔偿制度实施的效果，取决于食品安全标准体系完善与否。
食品安全标准存在三个认定标准：一是国家标准，二是地方标准，三是企业标准。依据《食品安全法》第３章关于“食品安全标准”的规定得知：食品安全标准是通过国家统一制定，并且强制执行和实施的。法律同时也规定，如果未规定食品安全国家标准的情况下，可以制定食品安全地方标准；如果未规定食品安全国家标准和地方标准的情况下，可以制定食品安全企业标准，也就是说企业可以自行制定食品安全标准。除非企业制定了更高的食品安全标准外，那么就有可能制定出不符合国家标准的食品安全标准，损害广大消费者的合法权益。因此，《食品安全法》应尽快建立统一的食品安全标准体系，明确规定食品安全标准的认定条件和程序，以保证惩罚性赔偿制度的全面贯彻和实施。
四、结语
食品安全作为“国家安全”的重要组成部分，最贴近广大人民群众日常生活，是关乎国计民生的重要问题。《食品安全法》规定侵权法领域的惩罚性赔偿制度是十分必要的，“十倍赔偿” 制度的确立增强了消费者的维权信心，对于改变“食品不安全”的现状具有重要意义。我们应当在正确理解和运用食品安全责任的惩罚性赔偿制度的基础上，进一步完善我国的食品安全法律制度，这对依法有效保护食品交易中的消费者和经营者的合法权益以及构建和谐社会具有重要的意义。
伊犁州产品质量检验所 赵研
