对当前基层法院信访工作情况的调查与思考
北安市法院 郭 辉
信访工作是党和国家密切联系群众的桥梁和纽带，是人民群众保护自身合法权益的一个重要手段，也是中国目前最基本的民意表达制度。可以说信访工作是人民法院的“睛雨表”、“衡温器”。近几年来，基层法院涉法上访案件数量呈逐年上升态势，居高不下，大量的申诉上访给法院信访复查工作带来了 很大压力，影响了上级机关的办公秩序，损害了人民法院的形象，如何缓解大量申诉上访的矛盾，带着深厚感情去做好信访工作，努力把问题处理在当地，真正践行司法为民思想，笔者认为，在具体工作中要注意抓好以下环节：
一、践行公正为民思想，以涉法上访问题为镜，梳理和认清工作中的不足和差距
当前涉法上访案件呈现以下主要特点：（一）涉法上访层面扩大。根据信访部门统计情况看，“求决”和“申诉”在涉法信访中占很大比例，上访问题集中在对法院裁决不服，对强制措施及诉讼程序、执行的不满等。有企业改制、劳动及社会保障问题、三农问题、城镇拆迁安置问题。我院上访人住所地在北安的案件共10件10人 ，北安法院一审8件8人，经黑河市中级法院一审2件2人（上访人住所地在北安），期中涉及刑事审判上访5件5人，涉及民事审判上访为4件4人，涉及房屋拆迁纠纷1件1人。以民商事执行为主，刑事及附带民事案件和行政案件呈逐年上升，涉法上访层面逐年扩大，包含法院审判业务的方方面面。（二）重访、缠访案件数量上升。有的案件上访至上三级法院，甚至多次进京上访，上访数年，如我院包保稳控的上访人童某，历经（69）北公军管判决，（79）北安法院判决，（81）黑河中级法院判决，（84）省高级人民法院通知驳回，上访至今，仍有越级上访的倾向，类似此案的上访人现已成为职业上访。（三）上访请求赔偿数额愈来愈高。有的上访案件初访时请求事项单一，请求数额几千元、几万元，上访几年后请求数额增至几万元、几十万甚至上百万，呈现复杂性，处理难度愈来愈大。（四）上访行为方式表现偏激。上访人上访态度表现对立，方式多样，有的采取集体上访，围堵法院、市委、市人大、市政府机关大门，以自杀等方式威胁，有的采取静坐、静卧、散发上访材料、扯横幅、拦截领导车辆等极端方式上访。
“冰冻三尺，非一日之寒”，涉法上访问题日趋增多，处理难度愈来愈大，使法院工作处于被动，既有社会原因，也有我们法院自身的原因，突出反映在四个这方面：一是在工作中确有司法不公的问题。违背程序法，审查认定事实不客观，实体裁决不当，适用法律不正确，办金钱案、关系案、人情案、偏袒一方的。二是“执行难”尚未全面解决，一些案件执行未果的问题。案件承办人久拖不执、贻误执行时机和不严格依照程序法执行、被执行人有执行能力而不执行、超标的执行，有的案件裁定中止和终结执行不当，执行力度不够，或查封、冻结、拘留、罚款等强制措施使用错误，或错误执行案外人财产。三是少数法官的司法作风，人民群众难以满意。法官不能保持中立立场，办案没有效率，庭审中质证、认证不规范，对当事人提供的证据审查不细，随意打断当事人发言，不听取当事人陈述意见，随意变更开庭时间，案件强行调解，违法调解，对当事人申请调查证据不予理睬等，伤害了人民群众的感情。四是立案申诉难的问题或信访渠道不通畅的问题。应予以立案的不予受理，重复立案，裁定自动撤诉不当，诉前财产保全、证据保全不及时或不当，回复信访不及时、驳回申诉、驳回申请再审处理不当。立案信访部门对信访案件，一接了之、一送了之，不能根本解决问题。
二、践行公正为民思想，以涉法上访问题为鉴，应理性分析问题成因。
（一）少数案件质量、效率、社会效果难以统一。有句话说没有无缘由的爱和恨，同理，涉法上访案件中也没有无缘无故的上访，一些有悖公正的审理结果，违法的裁决，办案拖拉的案件，迫使当事人只有选择上访的路来维护自身权益。客观地说，少数素质低下的法官所办的案件难以保证质量，案件结果缺乏公信力是导致上访多的一个重要原因。
（二）法院的司法权威不足。司法权威是司法秩序的维系，是对司法公信力的昭示，维护司法权威也就是维护法律权威，由于我国现有的司法制度设置，所有法院做出的判决经过上访、早泄诉、进入再审都可能失去既判力。相比较，国外若变更法院的一个判决是非常艰难的和少见 ，正是这种判决的不确定性，便会出现每一个案件审结后，法院认为没有错，当事人认为有错，或者法院认为没有错，而检察院认为有错，甚至当事人、检察院都认为没有错，而法院认为有错的都可能进入再审而导致上访、申诉活动的产生，概括的说，公正的标准不是由法院唯一确定的，进一步的说法院司法权威的不足，表现之一就是上访的泛滥。
（三）现有的上访制度对上访人的权利义务制定的不相均衡。现行的国务院制定的《信访条例》和2004年1月1日实施的《黑龙江省信访条例》，对上访人的信访权利人予了充分的保护，而对其义务规定甚少，在德国当事人提出申诉，如案件维持了原判，是要承担一定的法律责任，要负责偿还启动再审程序的全部费用。而我国现行的制度没有任何限制，出现了上访申诉主体无限，上访申诉时间无限，上访申诉理由（条件）无限，上访审级（次数）无限，在实践中会误导当事人，我可以不断申诉上访，直至最高法院，即使最高法院的裁决也不相信，还要上中央申诉上访。无义务的上访权利，无限制的上访权利，无责任的上访权利，怎能不使上访数量增加呢？
（四）上访人以上访为手段向法院施加压力，求得于己有利的结果。在实践中，很多初访的案件，在审理未果时，当事人就去上访，理由如办案拖拉，地方保护，偏袒一方等。这些初访的案件反映出当事人将上访作为一种手段向法院施压，促使法院作出于己有利的裁决的心态，这使有访必接的良好初衷被一些人滥用，无疑增加了诉讼成本和信访成本，处理本不应属上访的案件所浪费的人力、物力，对真正涉法上访的案件的处理有着一定影响和破坏，形成上访无序。
（五）公众人对法院司法工作期望盲目，这种预期落差，导致上访。法律不是万能的，这是司法实践得出的定论，当前司法活动由于受到各这方面不切实际地渲染，公众不合理的期望与法院司法现实产生矛盾。如当事人认为法院应予立案的，法院依法不予立案，使当事人难以接受和理解，再如当事人诉讼知识缺乏或诉讼能力低也是导致上访原因，以民事诉讼为例，由于当事人的错误陈述和主张，可能导致裁判结论与案件事实的不符，由于自认掩盖了事实，举证时限内举证不能或不充分等等都会导致有理没打赢官司。由于我国没有实行强制律师代理制度，这种社会期望值的落差，人们对法律事实与客观事实差距的认同水平，都将导致当事人对法院裁判怀疑和不信任，人们对司法的认识与法院办案规律的矛盾将在一定时期内存在，也将导致上访问题不会在短期内彻底解决。
（六）现有司法环境存在缺陷。地方党委政府涉及一些市政工程，重点工程的，由于法院要服从和服务于地方政府的中心工作，法院应政府要求往往参加些诸如企业改制、房屋拆迁安置的办公会议，而案件进入诉讼程序后，当一事人认为法院先入为主，因此产生对立情绪，认为法院和政府是官官相护，法院裁决表达政府意志，对此成见很大。另外，现存机制中人大监督、纪律监督、检察监督、干部监督等对法院监督主体多元化，形成了当事人找最大的官才能解决问题的也是上访心理之一。
（七）立案信访部门职能弱化。现有的信访处理办法大多为群众接待室，收发信件、记录意见、报告领导、等待处理的“传声器”式的工作，由于自身不具备一定权限，使上访人认为最终解决问题的办法是找权力在上的机构或领导，并且上访信访部门也大多是问题从哪里来，回到哪里去。这种流转方式使上访人态度更加对立。
（八）现实中司法作风亟待提高。少数法官执法作风生硬，方法简单粗暴，态度冷、横、硬、冲。在案件审理或接访中，使当事人缺少信任感，这种缺乏中立的形象，会使当事人产生合理性怀疑，特别是处于弱势或败诉的当事人会将这种缺乏亲和力的作风、形象与审理结果联系到一起，使法官结了案，也便结下怨。
三、践行公正为民思想，以涉法上访问题为戒，积极探索整改措施，努力让人民群众满意
（一）树立大信访意识，更新理念，全面贯彻落实司法为民的宗旨。法院的信访工作不应只是立案信访部门的事情，全院干警都应树立信访意识，增强忧患意识，在司法工作中身体力行“三个代表”重要思想，以科学发展观为统领，坚持以人为本，执法活动要体现人文关怀，将信访问题看作系统问题，不能忙于应付已成为上访的案件。要在立案，审理，执行，鉴定等各环节留心留意、察言观色，防患于未然，增强工作主动性，搞好排查，发现苗头要主动向领导和上级机关汇报。工作要从细微处做起，司法工作要体现便民、利民、助民，做好息访工作，对待每一个当事人，审理每一个案件都要以诚以信待人，以法以理服人，以德以廉服人，努力让人民满意，树立人民法院的良好形象。
（二）切实提高办案质量、加大调解力度，注重办案效率和效果的统一。公正是法院工作的生命线，要通过程序公正促进实体公正，公开审判促进公正。从实践看，严格执行程序的案件，不搞暗箱操作的案件，信访可能性是非常小的。只有规范的庭审、说理透彻的裁判文书才能让当事人输的明白，赢的清楚。另一这方面，案件调解结案，双方当事人基于自愿，执行也很便利，加大调解力度，不妨是减少信访的一个重要方法。同时法院审理案件要坚持案了事了，裁判要注重社会认同，法官要怀着强烈的社会责任感处理好每一起案件，尽可能地符合老百姓心目中公平与正义的标准，不要就案办案，机械执法，当事人拿到判决解决不了纠纷，出现“未去旧怨又添新愁”的问题，要尽力使当事人服判息诉。
（三）构建科学有效的再审制度。当事人上访申诉目的无非是引起再审，重新做出于己有利的裁判结果。再审的条件限制严格了，明确了，必然会减少上访申诉的数量。如对上访申诉时间应予以明确，刑事申诉上访期限与民商、行政申诉上访期限等应予区分，引起再审的诉讼成本的承担以及再审管辖和再审次数都应予以明确规定，借鉴国外的经验，再审仅对法律适用进行审查，不对事实进行再审等。同时明确上访次数，增加对上访复查案件的透明度，这些都应通过立法予以规范和调整。
（四）加强队伍建设，促进法官职业化。大力提高法官职业素质，牢固树立立党为公、司法为民思想，把职业教育和岗位培训作为法官职业素质的重要手段。法官职业化也就是走精英化之路，很多上访案件上访的同时也是在上访法官，法官素质提高了，案件质量提高了，势必减少上访数量。提高法官素质不仅要在法学理论和法律适用能力上提高，还应在法律思维和道德素养上提高，树立人人是形象，处处是窗口的思想，加强形象意识教育，转变司法作风，在现有法官评价考核体系中，将信访数量列入考核参数。同时，在现有审判资源配置中不要搞平均分配主义。让那些审判实践少、能力弱、经验少的初任审判员多审理影响小、难度小的案件，集中优势审判人员审理那些影响大、有上访苗头的疑难案件。如在民商事审判中成立小额债务合议庭等，使审判人员优化配置，切实提高案件质量和效率，在源头上减少上访案件的发生。
（五）优化司法环境，树立人民法院司法权威。法院的原始职能是裁决争议，定纷止争，前提条件是司法独立。不能有法律迷信思想，强制法院行使非法院职能，滥用司法权，形成司法权力地方化。党委、人大、纪检、检察等机关监督要依程序进行，正确理解现行司法程序公正的基本原理，充分认识司法的特点及局限性，不要以不正当的方式干预司法，进行领导建议或舆论、媒体裁判等，了解和尊重司法既判力的重要意义。 司法权威已经下降到历史最低水平，不能再下降了。司法权威的进一步削弱必将导致公众对司法信任的危机，趋同和追求人治来解决问题将导致越级上访的进一步恶性循环。
（六）加大监督力度，强化办案与信访的“一岗双责”的责任.建立信访奖惩机制。对那些法官因主观过错导致当事人越级上访，损害法院形象，败坏法官声誉的一定要严肃处理。实行第一责任人制度，立案、审判、执行等各环节都要明确第一责任人，哪个阶段出问题，追究哪个阶段的第一责任人，该阶段第一责任人的主管庭长、副院长均承担连带责任，只有增强案件承办人的工作责任心和防范涉法信访的意识，才能有效的将信访解决在萌芽状态。
（七）坚决制裁违法信访。对无理信访，数年缠访的要耐心劝其息诉的同时，也要分析原因，理性处置，对为达到个人目的而无理取闹，蓄意煽动，抵毁法院形象，诽谤法官的人要依法制裁，起到警示作用。
（八）建立完善涉法信访的长效机制
1、在基层法院成立涉法信访办公室，从立案庭的职能中分离出来，基于现在的信访形势，必须建立专业机构，并赋予一定的协调权、监督权和建议权，由基层法院一把手亲自主管。该机构发挥对信访案件督办通报和动态分析报告，落实具体措施，初步认定信访事由的职能。2、建立突发信访预案，对集体访或突发越级上访的案件要做到反应迅速、处理果断，措施得当。3、建议由政法委牵头由人大、纪检、检察机关，组织部门、律师、法学理论研究者及群众代表共同组成的涉法上访审查委员会，独立于法院审查上访事由是有理上访还是违法无理上访，避免当事人对法院的复查意见持怀疑和对立态度，认为“自己刀难削自己的把”。该委员会做出具体建议于法院，再由法院做出专业解释，避免和减少当事人越级上访，使问题解决在当地。4、加大法律援助力度，对那些经济困难，诉讼能力较弱的当事人提供法律援助，降低其诉讼风险，减少诉讼成本，通过诉讼救济切实保护自身权益。
沈阳市城市轨道交通运营特许经营管理办法
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市人民政府令
第 10 号
《沈阳市城市轨道交通运营特许经营管理办法》业经市政府批准，现予发布，自2009年1月1日起施行。
市 长 李英杰
二○○八年十一月二十五日
沈阳市城市轨道交通运营特许经营管理办法
第一条 为了促进城市轨道交通事业发展，规范城市轨道交通运营特许经营活动，保障社会公共利益和公共安全，根据国家有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的城市轨道交通运营特许经营及其监督管理活动，适用本办法。
第三条 本办法所称城市轨道交通运营特许经营（以下简称轨道交通特许经营），是指市政府按照有关法律、法规，通过市场竞争机制选择城市轨道交通运营经营者，明确其在一定期限和范围内从事城市轨道交通运营并提供服务的制度。
第四条 实施城市轨道交通运营特许经营，应当遵循公共利益优先和公开、公平、公正的原则。
第五条 市交通行政主管部门是我市轨道交通运营的行政主管部门（以下简称轨道交通运营主管部门），负责本办法的组织实施，并对轨道交通特许经营活动进行监督管理。
发展改革、规划和国土资源、建设、环保、工商、公安、城市管理行政执法、安全生产监督、外经贸、财政、国有资产、物价、审计等相关部门，共同配合，在各自的职责范围内依法实施监督管理工作。
第六条 社会公众享有对轨道交通特许经营的知情权和监督权，对侵害公众合法权益的行为有权进行投诉、举报。
第七条 特许经营权的授予程序为：
（一）由轨道交通运营主管部门会同政府相关部门拟定城市轨道交通特许经营实施方案，并组织有关专家审查和论证后，报市政府批准；
（二）轨道交通运营主管部门按照有关法律、法规的规定，通过招标或者竞争性谈判等公平竞争的方式确定特许经营者；
（三）轨道交通运营主管部门应当将选择特许经营者的结果向社会公示二十日，接受社会监督；
（四）公示期满无异议，由轨道交通运营主管部门报市政府批准后，与获得特许经营权的经营者签订特许经营协议；需要成立项目公司的，特许经营者应当在规定的期限内注册成立项目公司，轨道交通运营主管部门应当与项目公司签订特许经营协议，明确双方的权利和义务。
第八条 市政府可以收取轨道交通特许经营权使用费，法律、法规另有规定的除外。特许经营权使用费应当专项用于城市轨道交通建设和运营，不得挪作他用，并依法接受审计监督。
第九条 轨道交通特许经营项目实施方案应当包括下列内容：
（一）名称、基本经济技术指标及轨道交通服务质量标准；
（二）特许经营的方式、主要内容、范围及期限；
（三）部门间协同保障机制及谈判组织形式、人员构成、咨询方式；
（四）经营者应当具备的条件及选择方式；
（五）特许经营权使用费及其减免；
（六）投资回报和价格的测算；
（七）优惠政策及财政补贴；
（八）政府的监督管理措施；
（九）其他应当明确的事项。
第十条 申请特许经营权，应当具备下列条件：
（一）依法成立的企业法人；
（二）具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；
（三）具有相应的从业经历、良好的业绩和企业商誉；
（四）具有相应的注册资本金和设备、设施；
（五）具有切实可行的轨道交通经营方案；
（六）符合法律、法规、规章的其他条件。
第十一条 特许经营协议应当包括下列内容：
（一）特许经营内容、区域、范围及有效期限；
（二）经营方式；
（三）设施的权属与处置及维护；
（四）安全管理；
（五）特许经营权的终止和变更；
（六）违约责任和争议的解决方式；
（七）双方认为应当约定的其他事项。
第十二条 特许经营协议中不得承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。
第十三条 特许经营期限最长不得超过三十年。特许经营期限届满，应当按有关规定重新选择特许经营者。特许经营者的重新确定应当于特许经营期限届满六个月前完成。
第十四条 特许经营者依法享有下列权利：
（一）独立经营管理的权利，国家机关、社会团体和其他组织不得非法干预其正常经营活动；
（二）根据特许经营协议的约定取得合法收益；
（三）对发展规划和价格等调整提出建议；
（四）享受有关的优惠政策及财政补贴；
（五）法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他权利。
第十五条 特许经营者应当履行下列义务：
（一）按照规划和社会需要，在特许经营协议约定的服务区域内向消费者普遍地、无歧视地提供安全、优质、持续、高效的服务；
（二）按照特许经营协议的约定缴纳特许经营权使用费；
（三）按照相关法规、规范、标准等要求，做好污染防治工作，并对城市轨道交通设施进行定期检修保养，确保设施完好，安全稳定运行，接受政府有关部门的指导、监督、检查；
（四）将提供的轨道交通服务质量及时向社会公告，接受社会监督；
（五）及时将企业的中长期发展规划、年度经营计划、年度经营报告、董事会、监事会主要成员及总经理的变更等重大事项报送轨道交通运营主管部门备案；
（六）做好设施及运营资料的收集、分类、整理、归档和保密工作，建立完善城市轨道交通信息化管理系统，按照要求及时、准确地将运营情况、设施状况等相关资料报送轨道交通运营主管部门及其他相关部门；
（七）制定应急预案，保证城市轨道交通的安全运行。在可能危及公共利益、公共安全等情况下，服从市政府的统一指挥、调度；
（八）项目中止时，在完成接管前应当按照特许经营协议约定履行看守职责，维持正常的经营服务；项目终止时，应当按照接管单位的要求，将维持轨道交通正常运转所需的设施、设备及相关档案、资料完好移交；
（九）履行法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他义务。
第十六条 特许经营者禁止下列行为：
（一）擅自转让、出租、质押或者以其他方式处分特许经营权；
（二）超越特许经营协议中约定的范围从事经营活动；
（三）擅自停业、歇业；
（四）擅自转让、出租、质押、抵押或者以其他方式处分特许经营项目资产，擅自转让项目公司股权；
（五）擅自调整轨道交通服务价格，降低服务质量和运营标准；
（六）法律、法规、规章和特许经营协议禁止的其他行为。
第十七条 特许经营期间，因不可抗力原因无法正常经营的，特许经营者应当及时报告轨道交通运营主管部门，并采取措施予以补救。
第十八条 轨道交通运营实行政府定价。价格的制定或者调整，可以由特许经营者或者轨道交通运营主管部门向市价格行政主管部门提出申请，也可以由市价格行政主管部门依法直接提出价格方案，按照规定程序报批后实施。
第十九条 轨道交通运营主管部门应当履行下列义务：
（一）协助相关部门核算和监控轨道交通运营成本，提出价格调整意见；
（二）监督特许经营者履行法定义务和特许经营协议规定的义务；
（三）对特许经营者经营计划实施情况、服务质量以及安全生产情况进行监督；
（四）受理公众对特许经营者的投诉；
（五）向政府提交年度特许经营监督检查报告；
（六）制定特许经营监管应急预案和临时接管方案，在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；
（七）法律、法规及特许经营协议约定的其他义务。
特许经营期限内，政府相关部门应当按照法律、法规、规章的规定对特许经营者实行监管，并履行特许经营协议中的相关政府承诺。
第二十条 确因公共利益需要，市政府可以依法收回特许经营权、终止特许经营协议、征用实施特许经营的轨道交通设施，特许经营者应当予以配合。由此给特许经营者造成直接损失的，应当依法给予相应补偿。
第二十一条 政府有关部门及其工作人员对在实施轨道交通特许经营监管中知悉的特许经营者的商业秘密、技术秘密负有保密义务。
第二十二条 特许经营者以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营权的，经市政府决定，撤销其特许经营权，并由特许经营者赔偿由此而造成的损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 特许经营者在经营期间有下列行为之一的，由轨道交通运营主管部门责令改正；拒不改正的，经市政府决定，可以收回其特许经营权，终止特许经营协议，并实施临时接管：
（一）擅自转让、出租、质押或者以其他方式处分特许经营权的；
（二）不履行普遍服务义务，或者服务质量不符合标准，严重影响公众利益的；
（三）擅自停业、歇业，影响公共利益和社会稳定的；
（四）因生产、经营管理不善，发生重大质量、安全生产事故和环境事故，或者财务状况恶化，特许经营者无法正常运行，严重影响公众利益的；
（五）因转让项目公司股权而出现不符合特许经营协议约定的授权资格条件的；
（六）在可能危及公共利益、公共安全等情况下，不服从政府统一指挥、调度的；
（七）法律、法规、规章规定和特许经营协议约定的其他情形。
第二十四条 特许经营者在经营活动中违反有关法律、法规、规章规定的，由轨道交通运营主管部门会同有关部门按照相关法律、法规、规章的规定进行处罚。
第二十五条 从事特许经营监督管理的工作人员在管理工作中滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 本办法自2009年1月1日起施行。
