安阳市地方公路管理办法
河南省安阳市人民政府
安阳市人民政府令第5号
《安阳市地方公路管理办法》已经二○○二年元月十七日市政府常务会议通过，现予公布，自二○○二年三月一日起施行。
市长 靳绥东
二○○二年元月十七日
安阳市地方公路管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强安阳市地方公路的建设和管理，根据《中华人民共和国公路法》等法律法规的规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内地方公路的管理。 第三条 地方公路的建设、养护实行政府领导、分级管理、条块结合、受益区域内全民参与的原则。
第四条 县（市）、区、乡（镇）人民政府应当重视和加强对地方公路管理工作的领导，将地方公路建设纳入国民经济和社会发展计划。
第五条 地方公路按其在公路网中的地位分为县道、乡道两个行政等级。县道是具有全县经济、政治意义，连结县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。乡道是为乡（镇）内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间(并通往行政村)的主要公路。不属于乡级以上公路的村与村之间以及村与外部联络的道路为村道。
第六条 地方公路的行政等级由市人民政府交通行政主管部门县乡公路管理机构根据划分标准进行认定。
第七条 地方公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损毁，不得非法占用公路、公路用地及地方公路附属设施。
第八条 市、县（市）、区人民政府交通行政主管部门主管本行政区域内的地方公路管理工作，其县乡公路管理机构具体行使地方公路行政管理职责。乡道的建设和养护工作由乡（镇）人民政府负责。
第九条 县乡公路管理机构依法履行下列职责：
（一）贯彻执行国家和省关于县乡公路建设与管理的法律、法规、规章、政策，负责组织实施本《办法》；
（二）编制县道发展规划及全市县乡公路年度养护计划，并组织实施；
（三）制定地方公路建设、养护技术管理措施；
（四）组织全市地方公路路况、交通量及其他统计调查； （五）对地方公路建设、养护质量进行监督检查；
（六）负责组织地方公路工程的竣工验收；
（七）负责全市地方公路路政管理工作，对下级县乡公路管理机构进行指导和监督；
（八）负责地方公路建设、养护、业务技术指导和培训。 第十条 县（市）、区县乡公路管理机构依法履行下列职责：
（一）贯彻执行上级关于地方公路工作的各项指示、决定； （二）编制乡道发展规划，提出县（市）、区地方公路年度养护计划；
（三）负责实施所在行政区域内的地方公路路况、交通量及其他统计调查；
（四）负责实施地方公路建设、养护及质量管理；
（五）负责地方公路工程的初验并提出报告；
（六）征收拖拉机、机动三轮车、摩托车养路费；
（七）负责按计划使用县（市）、区财政预算列支的用于地方公路建设、养护的资金；
（八）负责路政管理，保护路产，保障公路完好、畅通。 第十条 各级政府、交通行政主管部门及其县乡公路管理机构应当依法筹集地方公路建设、养护资金，保障地方公路建设养护事业的快速健康发展。
第十一条 市、县（市）、区政府对地方公路建设和管理实行年度责任目标考核。
乡（镇）政府必须设专人具体负责本行政区域内的地方公路工作。
第十二条 公安、建设、农机、土地、林业、水利等部门应当在各自职责范围内，积极配合交通行政主管部门做好地方公路管理工作。
第二章 公 路 规 划
第十三条 制定地方公路发展规划应当以本区域经济发展和人民群众生产、生活需要为依据，综合考虑交通流量、路网布局、小城镇分布、资源开发等因素，统筹安排。
第十四条 县道规划由市县乡公路管理机构编制，经市交通行政主管部门和有关县（市）、区人民政府同意后，报市人民政府批准。乡道规划由县（市）、区县乡公路管理机构编制，经县（市）、区交通行政主管部门和有关乡（镇）人民政府同意后，报县（市）、区人民政府批准。村道规划由县（市）、区县乡公路管理机构协助村民委员会编制，报乡（镇）人民政府批准。县道、乡道、村道规划应当分别与省道、县道、乡道规划相协调，编制部门应将规划报其上级主管部门备案。
第十五条 经批准的县道、乡道、村道规划需要修改的，应按原批准程序报批。
第十六条 新建村镇、大型农工贸市场应当按规定与地方公路保持一定的距离，防止造成公路街道化，影响公路的安全运行与畅通。
第三章 公 路 建 设
第十七条 市、县（市）、区人民政府交通行政主管部门应当依据职责维护公路建设秩序，加强对地方公路建设的监督管理。
第十八条 地方公路建设以县乡政府为主，采取多种方式筹措建设资金。
第十九条 地方公路建设、养护资金主要采取下列方式筹集：
（一）由交通行政主管部门依据有关规定征收拖拉机、机动三轮车、摩托车养路费；
（二）按省规定比例将汽车养路费补助于县乡公路；
（三）根据《公路法》第二十一条第一款的规定，县（市）、区、乡（镇）财政年度预算支出中必须列支的用于地方公路建设和养护的资金；
（四）受益村、单位和个人的自愿捐资；
（五）上级部门的扶持资金。
第二十条 县道建设资金以县（市）、区、乡（镇）财政投资为主，交通行政主管部门以养路费给予补助。乡道建设资金以乡（镇）财政投资为主，县（市）、区财政可给予补助。村道主要依靠受益村、单位和个人自愿捐资，乡（镇）财政给予补助。
第二十一条 养路费由市县乡公路管理机构编制使用计划，报市人民政府交通行政主管部门同意并经计划管理程序批准。市县乡公路管理机构负责按计划管理使用养路费。县（市）、区财政年度预算列支资金由县（市）、区县乡公路管理机构提出使用计划，经县（市）、区人民政府交通行政主管部门同意后，报县（市）、区人民政府批准，县（市）、区财政部门拨付县乡公路管理机构按计划使用。乡（镇）财政年度预算列支资金由乡（镇）人民政府安排使用。受益村捐资由村民委员会管理使用，其他捐资按捐资人的意愿管理使用。依照第二款规定批准的财政年度预算列支资金使用计划，应当报市县乡公路管理机构备案。乡（镇）财政年度预算列支资金使用计划，应当报县（市）、区交通行政主管部门备案。上级部门的扶持资金由市县乡公路管理机构管理。
第二十二条 地方公路建设、养护资金应当专设帐户，实行收支两条线，专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用。当年节余资金结转下年度安排使用。
第二十三条 市交通行政主管部门应当监督地方公路建设、养护资金使用情况，并于每年初将上年度全市地方公路建设、养护资金管理、使用情况，向市政府报告。县（市）、区交通行政主管部门，应当每年初将使用情况向当地人民政府汇报。乡（镇）人民政府应当将财政年度预算列支资金的使用情况向县（市）、区人民政府报告并向县(市)、区交通行政主管部门备案。受益村、单位和个人所捐资金的使用情况应当向村民、捐资单位、个人公示。
第二十四条 地方公路建设、养护资金的使用情况，实行年度政府审计监督制度。
第二十五条 地方公路建设、养护需村民投劳的，由村民大会民主讨论决定。
第二十六条 地方公路建设项目应当由县（市）、区县乡公路管理机构上报市县乡公路管理机构，经审批后列入全市县乡公路年度建设计划。申请纳入省建设计划的项目，由市县乡公路管理机构审核上报。
第二十七条 需列入计划的地方公路建设项目应做好前期工作，其编报程序按省、市交通行政主管部门具体规定执行。 第二十八条 地方公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。
第二十九条 县乡公路管理机构应当对地方公路工程质量工作进行技术指导，对工程施工质量进行监督检查。
第三十条 地方公路建设项目竣工后，由市交通行政主管部门按照《公路工程竣工验收办法》规定的权限和程序组织验收。未经验收或未通过验收的建设项目不得交付使用。
第三十一条 地方公路建设用地及地上附着物，由当地人民政府负责解决。
第三十二条 地方公路两侧边沟外缘起1.5米的土地为地方公路用地，任何单位和个人不得阻挠对其使用。
第四章 公 路 养 护
第三十三条 市交通行政主管部门验收合格，符合四级以上标准的新、改建地方公路，按有关规定列入统计里程，并根据当地实际列入养护。
第三十四条 列入养护的县道、乡道应当按照交通部制定的养护质量评定办法评定路况，实行联路计酬的经济责任制。村道可参照上述办法，制定质量评定指标，保障公路完好畅通。
第三十五 条地方公路养护实行专业养护与群众养护相结合，常年养护与季节性养护、流动性养护相结合制度。推行定额养护，计量支付制度。逐步推行地方公路养护的市场化和养护生产的社会化制度，具体办法和步骤由市交通行政主管部门确定。
第三十六条 县（市）、区县乡公路管理机构确认的具有资质等级的专业化养护组织，负责本行政区域内地方公路的路面养护。路基养护由县（市）、区县乡公路管理机构配合乡（镇）人民政府，按照《公路法》和农民承担劳务的有关规定，组织农民养护工或分段划给农户进行常年养护，组织群众投劳进行季节性养护。 第三十七条 县道、乡道养护资金以县（市）、区、乡（镇）财政投入为主，市县乡公路管理机构从养路费中给予一定补助。 村道的养护资金主要来源于受益村、单位和个人捐资，乡（镇）财政给予补助。地方公路遇到较大自然灾害时，县（市）、区、乡（镇）政府应及时组织修复，市县乡公路管理机构给予适当补助。
第三十八条 县（市）、区年度养护生产计划由县（市）、区县乡公路管理机构会同乡（镇）人民政府编制后报送市县乡公路管理机构；市县乡公路管理机构对各县（市）、区年度养护生产计划审查后，汇总编制全市年度养护计划。
第三十九条市县乡公路管理机构应当加强对下级机构养护生产技术方案的审查和现场养护作业质量的监督检查。
第四十条 地方公路按照谁种植谁受益的原则进行绿化，由县（市）、区、乡（镇）人民政府统筹规划并组织实施，县乡公路管理机构根据公路工程技术标准进行指导。
路林更新应当经县乡公路管理机构同意，由林业行政主管部门办理采伐许可证。
第四十一条 各级人民政府应当加强对地方公路养护管理工作的领导，及时发现和解决地方公路养护管理中存在的问题。
第五章 路 政 管 理
第四十二条 地方公路路政管理由市、县（市）、区人民政府交通主管部门负责，其县乡公路管理机构具体行使所管养地方公路的路政管理工作。
第四十三条 任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路，不得损坏、擅自移动、涂改公路附属设施。
第四十四条 任何单位和个人不得在地方公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。
第四十五条 除农业机械因当地田间作业需要在地方公路上短距离行驶外，履带车、铁轮车以及可能损害路面的机具，不得在铺有油(砼)路面的公路上行驶。确需行驶的，应当报县级以上交通行政主管部门批准，并采取有效的技术保护措施，采取技术保护措施的费用由车主承担，造成公路损坏的，应当按照损坏程度给予补偿。
第四十六条 除地方公路防护、养护工作需要外，在地方公路两侧修建建筑物或地面构筑物，其建筑设施边缘与公路边沟外缘的最小间距必须符合以下规定：
县道不少于10米，乡道不少于5米，村道不少于2米。
由于地方公路改造、扩宽进入控制区的建筑物、构筑物和设施，未经县乡公路管理机构批准不得在原址上扩建、改建。 第四十七条 在地方公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准要求。超过公路或者桥梁限载标准的车辆不得在地方公路或者桥梁上行驶。
第四十八条 县乡公路管理机构可成立流动超限检查点，加强对超过限载标准的运输车辆的检查。
第四十九条 对超限车辆拒不接受检测的，县乡公路管理机构有权责令立即停车，接受处理。不能当场处理的，县乡公路管理机构可以暂扣车辆，调查、处理后应当立即放行。
第五十条 公安机关在处理给地方公路及其附属设施造成损失的交通事故时，应当通知当地县乡公路管理机构，由县乡公路管理机构依法追索损失。
第五十一条 公路路政管理人员依法在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时，任何单位和个人不得阻挠。路政管理人员执行公务，应当佩戴标志，并持有效的行政执法证件。
第六章 法 律 责 任
第五十二条 违反本办法第十一条规定，未将地方公路建设和管理工作列入政府年度责任目标考核中的县（市）、区政府，或者违反本办法第十九条第（三）项规定，对地方公路建设和养护资金不予列支的县（市）、区、乡（镇）政府，由上级政府给予通报批评，并根据情况，决定取消其被授予先进单位的资格。
第五十三条 违反本办法第二十二条规定，挤占、挪用、贪污地方公路建设、养护资金的，依法给予直接责任人和主要行政领导人行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 第五十四条 对公路工程造成重大质量事故的，给予责任人和有关行政领导人行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十五条 有下列违法行为之一的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一）阻挠异村、异乡正常养护作业的；
（二）阻挠在公路用地范围内取土养护的；
（三）阻挠施工、敲诈勒索施工单位，侮辱、打骂公路建设、养护人员的；
（四）拒绝、阻挠路政管理人员依法执行公务的。
第五十六条有下列违法行为之一的，由县乡公路管理机构责令停止违法行为，并可处30000元以下的罚款：
（一）违反本办法第四十三条规定，擅自占用、挖掘县乡公路的； （二）违反本办法第四十五条规定，铁轮车、履带车和其他可能损害路面的机具擅自在县乡公路上行驶的；
（三）违反本办法第四十七条规定，车辆在县乡公路上擅自超限行驶的。
第五十七条 违反本办法第四十四条规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，由县乡公路管理机构处5000元以下罚款。
第五十八条 违反本办法第四十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的，由县乡公路管理机构责令限期拆除，并可处50000元以下的罚款，逾期不拆除的，由县乡公路管理机构拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
第七章 附 则
第五十九条 本办法自二○○二年三月一日起施行。
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民事诉讼中当事人适格的探讨
宋君
所谓当事人适格，是指对于特定的诉讼，可以自己的名义成为诉讼当事人的资格。具有这种资格的人，可以自己的名义作为原告或者作为被告进行诉讼，是本诉讼的正当或合格当事人；反之则为不适格当事人，其无权以自己名义起诉或者应诉。如何判断识别民事诉讼当事人是否适格，是审判实践中的难点之一，对此也有着一些不同的认识，比较难以把握。本文试根据民事诉讼法理论，结合审判实践的体会，就此问题作如下粗浅探析：
一、当事人适格的判断标准
当事人是否适格是法院作出有效判决的前提。在民事诉讼中，提起诉讼的当事人未必均是适格的当事人，但法院只有针对适格当事人作出的判决才有法律意义，也只有正当当事人才受法院判决的拘束。
适格的当事人可分为实质的正当当事人和形式的正当当事人两种。
（一）实质的正当当事人就是争讼的实体权利义务主体。传统当事人适格理论根据争议的实体法律关系来判断当事人是否适格，把是否具有实体法上的处分权或管理权作为确定当事人是否适格的基础。认为只有具有处分权或管理权，当事人才能够就诉讼标的进行放弃、认诺、和解等诉讼行为，其诉讼行为才具有法律意义。这种就具体的诉讼作为原告或者被告进行诉讼、行使其处分权或管理权的权能，称为诉讼实施权。一般而言，具有诉讼实施权的人即是适格的当事人，无诉讼实施权的人则为不适格当事人。如：合同当事人因履行合同发生争议，发生争议的合同双方当事人就该合同提起的诉讼，具有诉讼实施权，是适格的原被告；若与合同无任何关系的第三人要求合同当事人履行合同而提起诉讼，因其无实体法上的处分权或管理权，所以也不具有诉讼的实施权，则是不适格的原告。
需要说明的是，实质的正当当事人具有的实体法上的处分权或管理权并不要求以自己的财产或权利为限，若对他人的财产或权利有管理权或处分权的第三人，就该财产或权利争讼也具有诉讼实施权，仍是适格的当事人。如破产管理人就涉及破产企业的诉讼具有当事人适格，可以作为原告起诉或者被告应诉。
把是否具有实体法上的处分权或管理权作为给付之诉中确定当事人是否适格的基础，具有直观、便于操作的特点，但是若将其作为判断形成之诉（也称变更之诉）和确认之诉中当事人是否适格的基础则存在有不合理之处。因为根据形成之诉所作出的判决，其形成力往往不仅仅止于当事人双方，常常还会及于其他第三人，具有对世的效力。形成之诉通常只有在法律明文规定的情形下才能提起，且一般情况下法律对于形成之诉的当事人也有着明确规定，所以形成之诉中，当事人是否适格一般根据法律规定来判断，如果法律没有规定，则以有形成权的人或对形成权有管理权的人为正当原告，以与形成权有利害关系的对方为正当被告。在确认之诉中，当事人提起确认之诉是为了确定某项法律关系存在或不存在，以维护其确认利益，只要实体法律关系在当事人间不明确有保护的必要，就可提起，甚至可以对他人间的法律关系起诉，其往往与处分权或管理权无关。因此通说认为，是否具有确认利益是确定在确认之诉中当事人是否适格的基础。
（二）形式的正当当事人并非争诉实体法上的权利义务主体，主要存在于第三人诉讼担当的情形中。所谓诉讼担当，是指法律明确规定第三人(非系争实体法律关系主体)为他人，或实体权利人明确授权第三人，而以第三人名义作为诉讼当事人提起诉讼和进行诉讼的制度。诉讼担当是对传统当事人适格理论的突破，其主张在法律规定或实体权利人明确授权的情形下，即使不是实体权利主体，只要其是最适合进行诉讼的人，也可以基于诉的利益对他人的实体权利行使诉权。如我国《刑事诉讼法》第七十七条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”承认形式的正当当事人对于及时、公正有效地进行群体诉讼、公益诉讼、环境保护诉讼、股东救济权诉讼、破产管理人遗嘱执行人诉讼有着积极的现实意义。形式的正当当事人适格的判断基础是纠纷管理权，即当事人的诉讼实施权必须有法律的明确规定或实体权利人的明确授权。
二、判断当事人是否适格采取的步骤
（一）首先判断当事人是否具备诉讼权利能力。诉讼权利能力不以特定的诉讼存在为前提，具有诉讼权利能力，不管有无诉讼，这种能力均在；而当事人适格则是以特定诉讼存在为前提，解决的是就某一具体案件谁应作为原告或者被告的问题。诉讼权利能力与当事人适格既相区别又相联系，在判断当事人是否适格时，当事人诉讼能力是一个前提性问题，当事人适格必须以有诉讼权利能力为前提，但有诉讼权利能力当事人不一定适格，但无诉讼权利能力肯定为当事人不适格。
（二）其次根据当事人起诉时诉的声明从形式上判断当事人是否具有诉讼实施权。以原告起诉时所主张的法律关系为判断依据。原告起诉时所主张的法律关系与实际存在的法律关系是两回事，切不可把当事人适格与真正的权利义务主体等同起来。当事人适格与胜诉无必然的联系，当事人不适格，肯定败诉，但当事人适格，未必胜诉。如：甲提起诉讼要求乙予以侵权损害赔偿，后法院认为侵权人为丙而不是乙，这种情况下虽然真正的权利义务主体为甲和丙，但由于甲主张乙为侵权人，在双方争议的法律关系中甲和乙分别为权利义务主体，因此均为适格的原告和被告，但由于甲对乙的诉讼请求无理由，应当判决驳回诉讼请求，而不是以当事人不适格裁定驳回起诉。而如果甲以丙侵权为由起诉要求乙赔偿，若乙和丙之间不存在任何关系，那么此种情况则为当事人不适格，应当以裁定驳回起诉。在特定情况下法院调查的结果也可以作为判断当事人是否适格的依据。如原告以清算组的名义提起诉讼，但在法庭审理中，法院发现原告并非是真正的清算组，此时法院应以原告不适格为由驳回起诉。
（三）如上所述，一般来讲，当事人具有实体法上的处分权或管理权，具有诉讼实施权，为适格当事人；在确认之诉中，案件当事人具有确认利益，具有诉讼实施权，为适格当事人；在形成之诉中，一般情况下，诉讼实施权由法律规定，若法律没有规定，则具有形成权、对形成权有管理权的人及与形成权有利害关系的对方具有诉讼实施权，为适格当事人；在某些例外的情况下，非民事法律关系或民事权利的主体，具有法律明确规定或实体权利人明确授权，对他人的民事法律关系或民事权利享有纠纷管理权，具有诉讼实施权，为适格当事人。
三、“其他组织”的当事人适格识别
我国民事诉讼法第四十九条第一款规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”由于公民、法人的概念和法定权利义务较为明确，均具有独立的人格和财产，其以自己名义行使诉讼实施权较为便利，因此审判实践中对公民、法人的当事人适格识别相对较为简单，歧义不多。但是由于“其他组织”的范围较广，概念和法定权利义务也相对模糊，有的其他组织缺少独立的人格和财产，其独立承担权利义务的能力较弱，因此审判实践中对“其他组织”的当事人适格识别往往不尽统一。
根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第四十条的规定，“其他组织指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
（2）依法登记领取营业执照的合伙联营企业；
（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；
（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；
（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；
（9）符合本条规定条件的其他组织。
（一）“其他组织”的法律特征
根据以上规定，“其他组织”应当具有如下法律特征：
1、 不具有法人资格。这是“其他组织”的最本质特征，也是其与法人组织的本质区别所在。
2、依法设立，具有合法性。在实体上，该组织的设立有法可依；在程序上，该组织的设立须经过核准或审批登记手续。其外在标志便是它所获得的《营业执照》或《社会团体登记证》等。根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第四十一条的规定的精神理解，没有依法登记或核准审批的“其他组织”不是适格当事人，其诉讼主体应当由其设立主体担当。
3、具有社团性。“组织”以人（自然人）为其构成要素，体现为自然人的有机组合，具有社团性质。
4、具有一定的稳定性。成员相对稳定，其设立、变更、终止均经过法定手续，结构相对稳定性并具有公示性。
5、有自己的名称、组织机构和场所，拥有一定的财产和经费。名称经过核准登记，具有标识性、公示性。有一定的机构和工作场所开展活动。有开展活动的物质基础，拥有一定的财产。
6、具有诉讼主体资格。对非法人团体赋予诉讼主体资格，现在基本成为各国法律通例。如德国《民事诉讼法》第50条规定：“无权利能力的社团得为被告，在诉讼中的地位同于有权利能力社团。”日本《民事诉讼法》第46条规定：“非法人的社团或财团，没有代表人或管理人时，得以其名义起诉或应诉。” 我国其他相关法律也有类似规定，如《行政诉讼法》第2条、《仲裁法》第2条、《国家赔偿法》第2条等均将“其他组织”作为与自然人和法人等同的诉讼主体，赋予其诉讼当事人资格。
北安市人民法院 宋君
